美国出口管制的最新进展与启示

◇ 程慧

　　内容提要：从2010年年初至今，美国出口管制改革全面展开。作为美国的主要贸易伙伴之一，中国期望以此为契机推动两国经贸关系的进一步发展，但《战略贸易许可例外规定》的出台并未给予中国相应的贸易便利措施。本文在分析美国出口管制法律体系、《战略贸易许可例外规定》的内容、作用与影响的基础上，对中国应对美国出口管制改革提出了应对之策。

　　关键词：出口管制  许可例外 改革进展

　　金融危机后，奥巴马政府提出促进出口战略，开始启动出口管制领域的改革，以期通过改革提升美国国际竞争力、促进经济发展。作为改革的重要步骤，今年6月16日，美国商务部公布了《战略贸易许可例外规定》（Export Control Reform Initiative: Strategic Trade Authorization License Exception），是其去年12月9日四个出口管制法规草案[1]出台后改革措施的延续。美国商务部称，许可例外的实施，在推动美国向其盟友出口的同时，将更多的资源集中在管理对国家安全构成重大威胁的物项和技术上，进一步加强了美国的国家安全。

　　然而，我国商务部新闻发言人指出，该法案将中国排除在44个可享受贸易便利措施的国家和地区之外，不符合中美建设相互尊重、互利共赢合作伙伴关系的定位。由此，美国出口管制改革以及美在管制问题上对华的歧视措施再次进入人们的视线。这部法案的便利措施究竟如何以及对美国未来出口管制改革有何影响，需要我们从美国出口管制法律体系及本次法案具体规定入手进行分析和判断。

　　一、美国出口管制法律及其庞大的许可例外体系

　　出口管制一直是美国用以维护经济、技术优势，捍卫国家安全利益，推行外交政策的重要工具之一。由于美国管制的历史悠久，因此，其出口管制的法律体系相当复杂。除却已加入的军控及防扩散国际条约或国际机制外，大体可以将美国的出口管制法律体系分成两部分：一部分是军用物项体系，以1976年的《武器出口管制法》（AECA）为基石；另一部分是两用物项体系，以1979年的《出口管理法》（EAA）为基石。此次颁布的新规定隶属两用物项体系。

　　1.军用物项出口管制法律体系

　　1976年的《武器出口管制法》（AECA）确立了美国联邦政府对军用物项、技术与服务出口和再出口（包括经济活动）的管制权力。AECA规定了美国军品转让的总则，即增进世界和平、促进美国安全与外交政策目标。该法律的执行机构是美国国务院和国防部，其中国务院起了主要作用。

　　美国国务院通过《国际武器贸易条例》（ITAR）来实施《武器出口管制法》（AECA）。ITAR被列入联邦法典第22条第120-130部分，由国务院发布和修订，用以规范从事军用物项出口的政府工作人员和军火制造商及出口商的行为。

　　2.两用物项出口管制法律体系

　　1979年的《出口管理法》（EAA）授权美国总统基于国家安全、外交政策、不扩散和保证稀缺物资供应的目的对两用物项进行管制。美国总统授权商务部主管两用物项的出口。虽然修订后的EAA一再到期，但总统每年根据《国际紧急权力法》（IEEPA）授权通过宣布“国际经济紧急状态”使其延期。

　　美国商务部通过《出口管理条例》（EAR）来实施《出口管理法》（EAA）。EAR被列入美国联邦法典第15条第730-774部分。该条例非常复杂且具有很高的技术性，它包括45个部分，规定了立法原则和目的、管辖范围、商品管制清单和国家管制清单、许可例外、控制政策、禁运和其他特殊控制、伊拉克重建许可证、特殊综合许可证、许可证申请程序、短缺供应控制、执法和保护措施等等。

　　该条例的核心内容是控制从美国两用物项的出口行为，但“出口”的含义极为广泛，包括了“出口”、“再出口”、“转运”、“视同出口”以及美国境外的某些交易[2]。此次《战略贸易许可例外规定》的颁布，是美国商务部对EAR的补充修订。

　　3.《出口管理条例》（EAR）中的许可例外

　　要深入地了解《战略贸易许可例外规定》在美国出口管制改革中的作用，需要对EAR中许可例外的相关规定有充分地认识。根据EAR的规定，凡是纳入管制清单的物项、软件或技术的出口都必须向美国商务部申请出口许可证。而许可例外是授权出口或再出口管制清单中的特定物项、软件或技术，在满足规定条件下，无需申请出口许可证的情形。EAR的许可例外种类众多、规模庞大。目前，包括新修订的《战略贸易许可例外规定》在内，EAR中共有17种许可例外。

　　出口管制许可例外的适用，对相关两用物项、软件或技术的出口带来了很多的便利，但许可例外在什么条件下能够被出口商使用，其规定也是相当复杂的，且每个许可例外的适用条件很不相同。判断许可例外是否适用的首要依据是EAR中的一般禁止规定（如表1所示）。如果出口或再出口属于EAR一般禁止的第一、第二、第三或第八项管控的物项，可以适用许可例外；如果出口或再出口属于EAR一般禁止的第四、第七、第九或第十项管控的物项，则不适用许可例外；如果出口或再出口属于EAR一般禁止第五项管控的物项，则必须遵循EAR对最终用户和最终用途的相关规定（具体参见EAR第744部分内容）；如果出口或再出口属于EAR一般禁止第六项管控的物项，则必须遵循EAR对禁运的相关规定（具体参见EAR第746部分内容）。

　　表1： 《出口管理条例》（EAR）中的一般禁止

　　判断许可例外是否适用的第二个依据是EAR第740部分对各种许可例外的明确规定。两用物项出口商在参照这部分内容的基础上，结合管制清单中对相关物项是否适用以及适用哪种许可例外的说明，判断自身的出口是否符合许可例外的规定，由此决定是否向美国商务部申请出口许可证。

　　二、出口管制改革新举措——《战略贸易许可例外规定》

　　《战略贸易许可例外规定》（Export Control Reform Initiative: Strategic Trade Authorization License Exception）是美国商务部在《出口管理条例》（EAR）原有16项许可例外的基础上，新增的一项内容，允许将特定物项出口、再出口和国内转移到特定目的地而无需申请出口许可证。规定对许可例外的适用范围和保障措施进行了严格的设计，以确保例外的适用在便利贸易的同时，不会对美国的国家安全构成威胁。交易方可以选择使用该许可例外，也可以根据条例相关规定使用其他许可例外或申请许可证。与2010年12月9日美国公布的草案相比，该规定主要在以下两个领域进行了一些变更。

　　1. 规定缩小了战略贸易许可例外适用的范围

　　（1）明确界定例外的适用范围。例外的适用仅限于《出口管理法》（EAR）管控下与出口、再出口和国内转移相关的需要申请出许可证的特定物项。同时，许可例外的适用不改变EAR对于一般禁止、最终用户、最终用途、禁运等的特殊规定。

　　（2）减少例外适用的目的地并删除最终用途的规定。在原草案中，对例外适用的目的地有三个分层：第一层次，授权美出口商向37个友邦国出口或再出口基于7个受控原因的部分物项，含军事和民事最终用途；第二层次，授权美出口商向以色列和阿尔巴尼亚出口或再出口基于国家安全原因的受控物项，含军事和民事最终用途；第三层次，授权美出口商对其他125个国家或地区出口基于国家安全原因的受控物项，仅限于民用最终用途。基于外交政策的考虑，新规定对此进行了较大幅度的调整，主要包括：

　　第一，减少第一层次的国家数量，由可以适用的37个目的地变为36个目的地，将乌克兰排除在适用的目的地之外；第二，减少第一层次的受控原因，由可以适用的7个受控原因变为6个受控原因，将基于加密管控的物项排除在适用的范围之外；第三，增加第二层次的国家（地区）数量，由可以适用的2个目的地变为8个目的地，即在以色列和阿尔巴尼亚的基础上，增加中国香港、印度、马耳他、新加坡、南非和中国台湾。第四，删除第三层次国家（地区），除列入第二层次的6个国家或地区外，其他国家或地区不再适用例外，同时不再规定适用的军用或民用最终用途。

　　（3）增加例外不适用的受控原因。在原有短缺供应（SS）、监听（SL）、导弹技术（MT）、化学武器（CW）四项不适用该许可例外受控原因的基础上，基于外交政策及相关技术考虑，增加加密物项（EI）这一不适用该例外的管控原因。

　　（4）增加例外不适用的物项。包括：与酷刑相关的设备和技术；与发展化学或生物武器相关的某些病原体和毒素；与推进系统、空间飞行器以及相关设备有关的软件和技术等。

　　2.规定强调了战略贸易许可例外适用的限制

　　（1）明确了例外适用的保障措施。要求在适用例外时，交易方严格遵守相应的程序规定。首先，出口方必须向收货人提供出口物项的出口管制序列号（ECCN代码）；其次，出口方、再出口方或转移方必须在货物转运前从收货人处获得有关遵守管制要求的书面声明，并保留例外适用的每一批货物的日志或记录；再次，出口方、再出口方或转移方，在适用的情况下，书面通知收货人根据例外的相关规定发运。

　　（2）增加了例外适用的视同出口的情况。规定明确了许可例外适用于视同出口，并设计了的特殊程序要求。根据规定，允许技术与源代码在美国国内的首次转移无需申请许可证，但再次转移受到限制。转让人应明确告知受让人严格遵守《出口管理法》（EAR）的相关规定，此告知必须采取书面形式且没有期限限制。

　　三、《战略贸易许可例外规定》的作用与影响

　　《战略贸易许可例外规定》的出台是美国出口管制改革迈出的第一步。短期内我们无法估计受该法规影响的贸易量的精确数目，但美国部分出口企业经营成本的降低是不可否认的事实。更为重要的是，该规定的颁布实施为我们更准确地判断美国出口管制改革的方向提供了一些基本的依据。

　　1.改革对出口的促进作用尚不明显

　　要准确计算该法规的实施对美国贸易量影响的精确数目，取决于美国商务部每年发放的相关物项的许可证数量和金额，也取决于美国从事相关物项出口的企业数量和规模。至今，美国商务部并没有相应的统计。此外，由于出口措施的便利化，使得相关物项在特定国家或地区市场的需求扩大的规模也无法估算。因此，我们只能寻求其他途径做一些判断。该规定的适用只针对特定的44个目的地，且能够适用的物项也是特定的。根据美国政府的相关预测，新增的许可例外可能便利3000种交易，影响到大概14亿美元的贸易额，相较于美国2010年的货物进出口总额3.173万亿美元而言，法规影响到的贸易量是微不足道的。因此，法规的实施对美国经济效益的促进作用尚不明显。

　　但可以肯定的是，美国相关出口企业的经营成本必然会降低。在没有许可例外的情况下，美国企业出口相关物项须获得出口许可证。因此，出口企业必须向美国商务部提交详细的产品概况、产品名称以及交易各方的地址和联系方式，有可能还需要提交收货方出示的最终用户和最终用途证明。在政府批准前，出口企业不能交易，由此导致了交易的不确定性和延期可能性的成本支出。而根据新的许可例外，相关物项的出口商在出口前不再需要向美国商务部申请出口许可证，只要出口商从收货人处获得包括以下内容的声明后即可进行交易：（1）书面承认收到上述信息；（2）承诺遵守《出口管理条例》；（3）承诺在美国政府要求时提供交易相关信息。由此，交易措施的便利化带来了交易效率的提高及企业交易成本的降低。

　　2.改革目标的实现为时尚早

　　美国出口管制改革的最终目标是要建立单一的管制清单、单一的出口管制执法协调机构、单一的信息技术系统和单一的许可证发放机构。从2009年8月奥巴马政府提出出口管制改革倡议以来，美国政府比较大的举动分别是：2010年8月结束的对美国现行出口管制体制的评估；2010年12月公布的四项法规草案征求意见稿以及目前出台的《战略贸易许可例外规定》。这一规定的实施是美国出口管制改革至今为止具有法律效力意义的一步，表明美国政府在努力向前推进出口管制改革的步伐。但这一规定的出台只是美国政府庞大的出口管制改革计划的一项举措，根据美国政府制定的出口管制改革三阶段的方案来看，离改革最终目标的实现还有漫长的路要走。目前，由于美国商务部和国务院对军用和民用管制清单的分层调整和“肯定性描述”的改造尚未完成，清单合并仍面临很多挑战。而之后的统一发证机关、执法机关、许可流程等也存在多部门利益协调的诸多麻烦，何时能够完成最终的改革还是未知数。

　　3. 改革仍以国家安全利益为重

　　根据美国政府对管制改革的要求，首要的是实现受管制物项“宽松有别”的分层管理，力图将管制清单内的所有物项分为三个层级，第一，最高级，是那些几乎为美国专有，且能构成美国关键军事或情报优势的物项，该级物项包括大规模杀伤性武器或相关物项；第二，次高级，是那些几乎为多数出口管制机制成员国专有，且能够构成美国重大军事或情报优势的物项；第三，普通级，是那些更多国家掌握，但其构成美国重要军事或情报优势的物项。

　　《战略贸易许可例外规定》的内容虽然没有明确划分出三个管理层级的物项，但指出了美国政府关注的不适用该许可例外的物项。规定明确了关于对最高级所含物项类别的考量，以及政府在研究这些不适用例外的物项是否全部或部分符合最高级的标准。同时，为了防止例外适用后交易物项转移至其他目的地而对美国国家安全构成威胁，法规对许可例外的适用制定了严密的程序保障，以便加强对相关方的监督，确保其履行战略贸易的合规义务。

　　以上表明，所有的措施都是为了更加清楚地指明管制什么、如何管制和如何确保物项不会被滥用，其最终的目的也是确保出口管制体系依然是维护美国国家安全的重要手段，即通过放松对一般技术的出口管制，在开拓国际市场、扩大出口的同时，依然在最敏感的核心技术周围建筑起“高墙”，更集中精力加强对核心技术出口的管制，强化美国的国家安全。

　　4. 改革更关注对“谁”出口

　　追根溯源，出口管制制度的设计初衷源于战时对“敌对国家”的防范以确保本国的国家安全。从美国出口管制的发展脉络可以看出，从一定程度上来说，美国的出口管制一直伴随着对“谁”的管制。它往往从自身政治、经济与全球战略出发，将世界各国分为不同类别，并采取不同的管制态度。以美国《出口管制条例》（EAR）为例，根据管制的严厉程度，美国将出口目的地分为A、B、C、D、E五组，其中E组为支持恐怖主义国家和单边禁运国家。

　　此次出口管制改革在围绕较少的物项设置更高障碍的同时，也将更关注对“谁”的出口管制问题。根据设想，针对不同层级的物项，将执行不同的许可政策：列入最高级的物项，无论出口到何地，都需要申请出口许可证；列入次高级的物项，其向盟国或多边机制伙伴国出口时，可使用许可豁免或通用许可等方式，免于申请出口许可证；列入普通级的物项，则其无需申请出口许可证的情况将更加宽松。同时，美国政府将继续实施针对伊朗、古巴等国的制裁措施，阻止出口物项最终运往该类国家。

　　《战略贸易许可例外规定》也明显体现出了对“谁”的问题，享受许可例外带来便利措施的国家绝大多数是列入美国出口管制国别清单A组的国家（或地区），且这些国家大多数是四大国际出口管制机制[3]的参与国。这一规定的出台无疑契合了美国出口管制的初衷，其最主要的目的是简化对关系紧密的盟国和伙伴国的许可证发放程序，以有利于美国与其盟国及伙伴国的贸易往来，同时可以更集中精力地应付出口到敏感目的地的敏感产品的审查。

　　虽然美国出口管制改革对国别的最终分档还没有确立，但从目前的形势看，国家组别的优先秩序必将是改革的主要内容，并继续影响美国未来对各国出口管制的态度。

　　四、应对美国出口管制改革的中国之策

　　出口管制问题一直是中美之间不可回避的话题。虽然从中美建交开始，美国从自身政治、经济与全球战略出发，有放宽对华出口管制的努力，使中国由“敌国”变为“非敌国”乃至“友好的非盟国”，但是，美国对华的管制态度短期内无法改变，早已发展成为中美间贸易正常发展不可逾越的障碍。作为美国出口管制重点限制国，中国一直对此次改革寄予极大的关注，并多次在双边战略对话等场合呼吁美方能放松对华出口管制，促进双边贸易平衡。但至今美国始终没有做出让步。这次规定的出台便是一个很好的例证，中国没有享受到美国给予盟国和伙伴国相应的便利措施。

　　因此，对此次出口管制改革对中美贸易的促进作用我们不能给予过高的期望，但是，这并不意味着我们只能被动地接受美国这种不合理的贸易待遇。在美国出口管制改革未成定局的情况下，我们要采取积极的措施，以推动改革向有利于中国的方向发展。

　　就政府而言，充分利用好中美战略经济对话（SED）和中美商贸联合委员会（JCCT）等成功的对话机制和平台，主动做好美国出口管制政策部门的工作，增进相互的了解和信任；加强与国际接轨的出口管制体系建设，树立负责任大国的形象，减轻美方对我国扩散的担心；加强国内防扩散与出口管制知识的宣传，提高各个层面尤其是企业的防扩散意识；努力做好加入多边出口管制机制的申请工作，以助美国对华放松管制。

　　就研究机构而言，加强对美国出口管制政策的研究，熟悉美国出口管制相关制度，密切跟踪美国出口管制改革的进展，寻找打破美国对华出口管制的突破点，并为政府决策提供智力支持；加大与美国出口管制学术界的交流与合作，通过宣传和介绍中国出口管制、知识产权保护的法制和现状，减少美国对放松管制影响国家安全利益的顾虑。

　　就企业而言，加快提升自身科学技术水平，借助政府的政策和资金支持，逐步缩小关键技术与美国的差距；建立和完善企业内控机制的建设，提高员工的防扩散意识，遵守国家出口管制相关法律和政策，避免企业成为扩散源而受到美国出口管制的制裁；加强与美国产业界的对话与沟通，培养和引进高技术人才，促进中美高新技术的交流与合作。
　　
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　　[1] 这四个法规草案分别是：美国商务部起草的《出口管制现代化：战略贸易许可例外授权》、《商业控制清单：物项描述及外国可获得性修改》和美国国务院起草的《对<美国军品清单>的修订》、《对<国际武器贸易管理条例>的修改》。

　　[2] 出口管制适用于位于任何地点的所有源于美国的物项，包括美国部件含量超过最低标准的外国产品（对大部分国家是25%，但对确定为支持恐怖主义的国家是10%）、美国技术或软件的直接产品或者其装置或系统是美国技术或软件直接产品的产品。

　　[3] 这四大国际机制分别是：核供应国集团（NSG）、瓦森纳安排（WA）、澳大利亚集团（AG）和导弹及其技术出口控制机制（MTCR）。